城市工作密集迎多轮部署！万亿级别“抓手”如何发力？|欧一美一性一交一大一片
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文/陈昊星
刚刚过去的7月份，中国城市工作密集迎来多轮重要部署，其中城市更新成为高频词。
例如，中央城市工作会议指出，城市更新被明确为今后一个时期城市工作的重要抓手；住建部印发了《城市更新规划编制导则》，城市更新工作不断由理念引领向系统实践深化；中央政治局会议30日提出，要高质量开展城市更新。
在城市工作迈入新阶段、迎来新要求的背景下，城市更新这一“抓手”该抓哪些重要环节、又该如何精准发力？
从单点改造到整体更新
当下，城市更新成为提升城市品质、优化空间结构、推动高质量发展的关键举措。
中新社国是直通车实地走访多地发现，各地结合实际情况，积极探索多样化的更新路径，逐步实现了从单点改造向整体更新的转变。
江苏无锡的火车站南广场项目通过系统梳理与科学规划，优化地面与地下通行系统；安徽合肥的骆岗中央公园项目充分利用既有建筑，引入新业态，完善景观配套，实现了从单一园林绿化空间向复合型城市功能区的升级等。
受城市体量和财政资源所限，一些中小城市选择以“微更新”的方式推进城市发展。例如，安徽马鞍山布局“微更新”，打造了115个口袋公园，形成了“马小白”品牌，让市民享受“推窗见绿、出门入园”的美好生活。
中国城市发展规划设计咨询有限公司首席规划师杨一帆接受中新社国是直通车采访时表示，未来城市更新的内涵不再局限于项目驱动，而是应通过“规划统筹+系统实施”构建全过程、全要素、全空间的系统化更新体系。特别是在《城市更新规划编制导则》出台后，城市更新应以“专项规划—片区策划—项目实施方案”为引领，形成完整的规划实施闭环。
在他看来，当前一些城市的更新工作仍以地块为单位，呈现出碎片化、系统性不足的问题。下一阶段要增强系统性、整体性和协调性，通过建立覆盖城市层面、片区层面和项目层面的更新规划体系，落实“先体检、后更新”的机制，实现从老旧楼宇、老旧小区、基础设施等地块内更新和单系统更新，向整体城市空间结构优化、公共服务完善和空间品质提升的系统更新转变。
重点在盘活存量资源
“十四五”期间，各地通过城市更新推动老旧小区改造、完善基础设施、提升公共服务水平，实现了从修旧补缺向提质增效的转变。
住建部数据显示，从2019年中央部署实施城市更新以来，全国已累计开工改造城镇老旧小区近28万个，惠及1.2亿群众。自2022年以来，全国每年实施的城市更新项目数量持续保持在6万个以上，累计投资总额已达万亿级别。
2025年，住建部等部门聚焦城镇老旧小区改造收官、城中村改造扩围及社区服务功能补短板三大任务，着力推动城市更新重点领域取得新突破。
展望未来，城市更新将持续释放强劲发展潜力，展现出广阔的市场空间。根据东吴证券测算，“十五五”期间城市更新有望实现总投资约4.48万亿元，平均每年将投入接近9000亿元，
中国城市规划设计研究院城市更新分院院长范嗣斌接受中新社国是直通车采访时表示，未来的城市更新工作重点上要关注存量资源挖潜，培育新的增长动能。
他指出，在保障城市运行安全、改善居民生活条件的基础上，要特别关注存量资源的再利用，如已有的产业空间、历史文化街区、公共场所、基础设施等。通过文化保护、智慧化改造、空间优化、功能复合、共享开放、场景营造等方式，提升这些资源的价值。
同时，还要完善相关政策机制，将资源潜力有效转化为发展优势，助力城市功能升级和产业转型，持续增强城市的活力与动力。
难点在吸引社会资本
2024年，全国共实施城市更新项目6万余个，完成投资约2.9万亿元。中研普华产业研究院报告预计，2025年我国城市更新市场规模将突破8.6万亿元，到2030年有望迈入10万亿元级别，成为超级市场。
但多位专家也指出，未来城市更新面临的主要挑战仍在于资金筹措。相比依赖土地出让实现快速回收的传统模式，城市更新项目回报周期较长，通常需要8至10年才能收回成本。如果仅依靠政府和国有企业的投入，财力终究有限，因此城市更新的可持续推进，离不开社会资本的深度参与。
杨一帆表示，破解社会资本“不愿投、不能投”的问题，关键在于建立城市更新的底层经济逻辑与正向激励机制。比如，可以通过空间再利用释放潜在价值，创造新的社会服务与产品，并通过公平的机制将收益合理分配给参与各方，从而实现经济上的良性循环。
他以老旧小区加装电梯为例指出，即使是小范围的改善，对于六十几平米的户型，适度增加几平方米公用甚至使用面积并明确产权，也能带来资产升值，从而激发居民主动参与更新的积极性。这些在符合新的城市更新标准前提下的“微增容”，并不增加人口，不对公共服务造成压力，应归为居住条件改善。在社区层面，这种基于产权保障的机制改革，将会释放社会主体、居民出资参与城市更新的巨大动能。
杨一帆认为，要实现这一逻辑，核心在于完善资产确权和不动产登记制度。通过落实“地上—地下—地表”空间使用权的分层确权，既能增强自然人和法人对更新空间的产权信心，也为资产活化、作价入股、估值授信、抵押融资等金融操作提供基础，从而有效撬动社会资本投入城市更新领域。
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