如何看待“两重”建设及其作用|国产 欧美 日韩
发行超长期特别国债支持国家重大战略实施和重点领域安全能力建设(以下简称“两重”建设)，是近年来中国经济最热点的话题之一。观察当下和未来的中国经济，离不开对“两重”的研究分析。这项工作从启动实施到今天，已经过去了一年多，评估其工作成效、认识其作用机理、展望其发展前景，很有必要，也很有现实意义。
一、“两重”建设绝非一般性的政策举措
“两重”建设的推出和实施，无论是从决策背景、决策程序看，还是从政策力度、政策范围看，都有着不同于其他政策的鲜明特点，是一项具有顶层设计性质的工作。
看政策先要看背景，从“两重”建设的提出脉络看，这是一个主动的历史性选择。“两重”是在中央作出决策部署后，于2024年全国两会上正式提交审议的。这一时间节点的背景，是党的二十大提出了一系列面向中长期的重大战略举措，需要通过具体工程项目加以推进落实。当时正处在两个五年规划的中间，而战略的推进是不能等的，因此中央及时推出了“两重”建设这一具有重大开创性的举措。
“两重”建设具有很强的战略性，直接契合中长期战略的推进需要。从一开始，“两重”建设就是瞄着中国式现代化的长远目标去的。通过将中国式现代化的目标任务进行细化分解，定位其中的难点堵点问题，也就找到了“两重”建设的着力点所在。其中有些任务，在其他国家可能需要几十年时间才能实现，但中国并没有将之搁置，而是在中国式现代化新征程的起步阶段就准备集中力量进行攻坚。这种模式有很强的中国特色，已经被历史证明是中国发展取得巨大成功的重要经验。
“两重”建设具有很强的前瞻性，是中央审时度势部署的“先手棋”。近年来，中央在谋划发展时突出了安全意识、底线意识，这是与国际形势的发展变化紧密相关的。中国经济与全球经济的关系越紧密，对粮食安全、能源安全、产业安全、生态安全等问题的考量就必须越周全，“两重”建设中的第二个“重”即重点领域安全能力建设，就是未雨绸缪的安排。进入2025年以来国际环境的急剧变化，越发凸显和验证了加强安全能力建设的必要性，充分说明中央的考虑和部署是看在前、走在前的。
“两重”建设具有很强的全局性，是宏观经济治理的关键一招。“两重”建设涉及的领域，都是经济社会发展中具有突出重要性的领域，与发展全局的关联度很大。而“两重”建设所使用的政策手段，又涵盖了投资、财政、科技、教育、社会、生态等政策，是一种综合集成的“工具包”。这些都意味着，“两重”建设是运用系统观念推动发展的一次全新尝试，将对经济社会发展的方方面面都产生重要影响。
二、“两重”建设是国家意志的体现
非常的举措，是为了非常的任务。中国式现代化的战略任务都是需要一定周期推进的重大事项，“两重”建设作为基础性支撑，主要提供系统性的设计和有力的资金支持。
中央在这项工作上是下了决心的，采用了超长期特别国债这一很少使用的宏观政策工具。相比历史上的几次特别国债发行，围绕“两重”建设的资金安排周期更长、用途更广，下一步也会持续推进，可以说在规模力度上是空前的。2024年共安排超长期特别国债7000亿元，2025年是8000亿元，目前已全部下达完毕。
从重点投向看，是“集中力量办大事”的生动体现。“两重”建设主要聚焦城乡融合发展、区域协调发展、人口高质量发展、粮食安全、能源资源安全、生态安全、科技自立自强等方面，都是事关强国建设、民族复兴的重要领域。这些领域的事情，需要加以统筹规划和推进。在一年多的时间内，已经从领域性要求，落实到一批批具体的项目，也体现了推进工作的高效性。
选取项目的标准，是只有国家层面才能推动解决的事项。一部分是发展急需破解的难点问题，但面临的困难和阻力较大，依靠传统的常规手段解决不了，如科技攻关、高标准农田建设、高等教育提质升级等。还有一部分则是多年想办而未能办，基层缺乏主观意愿或是没有财力物力支撑，需要国家层面直接推动解决的，如跨区域的重大基础设施、跨流域污水治理和城市地下管网改造建设等。
“两重”建设的组织方式是自上而下的。这与过去投资领域确定项目由下往上申报的方式完全不同，目的是推动国家重大战略需求更顺畅地向下传导。有关部门通过定位短板弱项、明确重点领域、细化项目要求，使项目清单不再是地方散碎事情的集合，而是分类、分领域进行统筹布局，强化对重点区域的指引，更有针对性、标准更加明了，便于地方精准把握、精准对接，增强了地方层面中长期投资的科学性、有效性。
三、“两重”建设是软硬结合的工作
“两重”建设工作在启动阶段就已明确，不仅只有工程项目“硬投资”的安排，在体制机制改革创新等“软建设”方面同样有周全的考虑，这也是“两重”建设的一个重大创新所在。
强调“软建设”是有现实考虑的。正因为“两重”建设项目的重要程度高、公共属性强，在项目建设、实施和运营维护方面，更需要配套设计好长效机制，确保项目在建设阶段顺利推进、在运营阶段可持续运行。这就需要通过编制专门规划，增强对项目的战略导引；推出特定政策，提高资金的投入效率；创新体制机制，为项目实施保驾护航等。
“两重”建设工作推进的过程，也是不断完善投融资体制机制、不断更新项目实施理念手段、不断提升投资有效性的过程。从一些具体领域看，目前所做的“软建设”探索有积极意义，形成了与“硬投资”的良性互动。
如，城市地下管网能否健康运行，维护管理机制至关重要。一些地方引导长期机构资金通过债权或股权投资计划参与地下管网重大工程项目投融资，通过授予经营权、给予政府补贴、税收优惠等方式稳定社会资本收益预期；有的还推动全省实施天然气价格上下游联动，参考市场利润合理确定供水收益率等价格机制，持续推进天然气、自来水价格市场化进程，缓解公用事业企业亏损压力，吸引社会资本参与管网建设等。
再如，优质本科扩容工程中，机制的导向作用十分明显。包括对落实优质本科扩招计划好的高校适当增加支持额度，对落实不好的高校减少支持额度，没有本科生扩招计划的高校原则上不纳入超长期特别国债支持范围；动态调整学科专业，健全人才培养与经济社会发展需要适配机制等。
四、“两重”建设与每个人都息息相关
“两重”建设的性质并不简单以项目大小来区分。“两重”之“重”，是看目标和意义的重要性，只要符合国家重大战略导向就可以纳入。因此，清单中既有一些单体的重大项目，如沿江高铁等，又有一些打捆的“项目包”，如长江污水治理就是由一个个污水处理厂项目共同组成。这样的方式，体现的是不拘一格、问题导向，将极大增强项目的灵活性，也能更好地与人民群众的实际需求做好对接。
随着一大批“两重”项目开工投产，其对民生福祉的促进作用将不断显现。今天人们观察和讨论“两重”建设，不能将之当成是离自己很远的事情。“两重”建设带来的改变，将在每一个人的身边发生，将实实在在地提升全民的生活品质。
从城市地下管网看，推动燃气、供排水、供热等管网建设改造，将极大提升城市地下管网系统的安全韧性。其中对燃气老旧管网的更新改造即将全面完成，目前已经实现事故率下降30%以上。在这些看不见的地方消除风险隐患，能够有效增加城市居民的“安全感”。
从粮食安全看，锚定逐步把永久基本农田全部建成高标准农田，既能稳住粮食产量，也与食品安全关联极大。高标准能带来更安全的产出，今后大家将吃到更加放心的食品。
从长江大保护看，重点支持推动长江经济带省市污水管网建设改造不低于6万公里，这将极大改善长江沿岸生态环境状况，解决当地群众长期呼吁的老大难问题。
从交通建设看，瞄准形成上海至成都高铁通道最短径路约1900公里，将加速串联长三角、长江中游、成渝三大城市群。建成后，上海至成都高铁将缩短近一半时间，对于进一步贯通东西往来具有极为重要的意义。
从生态安全看，一个重要目标是建设实施“三北”工程1.4亿亩，目前已治理地区乔灌草成活情况总体良好。这将为北方生态安全提供坚实屏障，也能进一步拓宽当地群众增收致富的渠道。
从高等教育发展看，“双一流”高效办学条件显著改善，学生宿舍标准床位新增超50万张，2024年扩大优质本科招生1.6万人、2025年超2万人。这将为更多孩子接受优质教育提供机会，也能保障好家庭经济困难学生的基本学习生活需求等。
五、“两重”建设将在发展史上留下浓重一笔
“两重”建设是党中央和国务院着眼强国建设、民族复兴战略全局作出的一项重大决策部署，在推进中国式现代化进程中中发挥着不可替代的重要作用。
“两重”建设并非短期政策，主要聚焦于中长期发展。曾有部分市场机构分析认为，当时中国经济遇到短期困难和挑战，推出“两重”建设主要是为了短期的扩投资稳增长。这样的观点，显然对决策的意图和逻辑缺乏专业的认知，对短期与中长期、目的与手段的关系认识不到位，是一种颠倒本末的言论，对此需要提醒和纠正。
“两重”建设实施以来，对稳定经济运行起到了重要支撑作用。虽然“两重”的出发点不是短期稳增长，但随着投资拉动就业和消费的作用机理逐步显现，依然有力促进了扩内需和稳增长。下一步在“十五五”规划编制实施中，“两重”建设还将占据重要分量，有机融入到新的五年规划中，形成与国家重大战略、重大规划、重大工程、重大项目的紧密衔接、接续发力。
“两重”建设将支撑国家核心竞争力持续提升。“两重”建设作为中国式现代化的基础性支撑工程，将全面夯实和增强国家发展的要素保障能力，解决长期制约发展的瓶颈问题，这对于塑造国家发展的前景具有不可估量的重大意义。在大国竞争加剧的情况下，“两重”建设将为发展注入稳定预期，显著增强我们应对国际形势不确定性的能力。对这样的重大战略，中国一定会持之以恒推进，不会停留在口头上、也不会朝令夕改。
目前“两重”建设实施时间还不长，随着时间的推移，其历史性作用将持续发挥。相信在未来回首“两重”建设时，这项工作必将成为“中国故事”的重要组成部分，在新中国发展史上留下浓墨重彩的一笔。
作者：董煜 清华大学中国发展规划研究院常务副院长
(“三里河”工作室)
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